北京市第一中级人民法院

行 政 判 决 书

(2018)京01行终934号

上诉人（一审被告）北京市怀柔区水务局，住所地北京市怀柔区北大街57号。

法定代表人王国栋，局长。

委托代理人唐冬，北京市怀柔区水务局干部。

委托代理人郭跃，北京徐波律师事务所律师。

上诉人（一审被告）北京市水务局，住所地北京市海淀区玉渊潭。

法定代表人潘安君，局长。

委托代理人宁满江，北京市水务局干部。

委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）北京青石岭旅游开发有限公司，住所地北京市怀柔区琉璃庙镇青石岭村村委会东500米。

法定代表人钟光暖，董事长。

委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。

委托代理人冯力，北京市万博律师事务所律师。

上诉人北京市怀柔区水务局（以下简称怀柔区水务局）、北京市水务局（以下简称市水务局）因行政处罚决定及行政复议决定一案，不服北京市海淀区人民法院（2018）京0108行初498号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院经审理查明，2017年9月1日，怀柔区水务局执法人员对北京青石岭旅游开发有限公司（以下简称青石岭公司）位于北京市怀柔区白河琉璃庙镇青石岭村村委会东500米处河道管理范围内的旅游项目（漂流活动）进行现场检查。经检查，怀柔区水务局发现青石岭公司利用白河水域组织开展漂流活动，且无法提供水行政主管部门的审批手续。当日，怀柔区水务局予以立案调查。2017年9月4日，怀柔区水务局对青石岭公司的委托代理人刘桂合进行了询问。刘桂合认可青石岭公司于2012年至今在上述水域内组织开展漂流活动，并于2012年办理了《通航水域划定备案登记表》，但未办理水务部门的审批手续。2017年9月8日，怀柔区水务局向青石岭公司下达了《责令限期改正通知书》，要求青石岭公司立即停止违法行为，于2017年9月13日前补办行政审批手续并接受复查。2017年9月14日，怀柔区水务局对青石岭公司进行了复查。经复查，青石岭公司未组织开展漂流活动。2017年9月15日，怀柔区水务局向青石岭公司下达了《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》。2017年10月10日，怀柔区水务局对该案进行了听证。经怀柔区水务局水政监察大队（以下简称区水政监察大队）集体讨论，建议给予青石岭公司相应的行政处罚。2017年12月22日，怀柔区水务局向青石岭公司作出怀水罚字〔2017〕第27号行政处罚决定书（以下简称被诉行政处罚决定书），并于当日向青石岭公司进行了送达。青石岭公司于2018年1月29日向市水务局提起行政复议。市水务局于2018年3月29日作出京水务政复字〔2018〕1号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了怀柔区水务局作出的被诉行政处罚决定书。一审庭审中，怀柔区水务局明确表示作出被诉行政处罚决定书时未经怀柔区水务局集体讨论决定，因此未适用《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三十八条第二款的规定。

2018年7月27日，一审法院作出判决认为：根据《北京市河湖保护管理条例》第七条第四款规定：“区、县水行政主管部门按照管辖权限，对本行政区域内河湖保护管理工作实施统一监督管理。”该条例第四十五条第二款亦规定：“违反本条例第三十三条第二款规定，未经批准擅自利用河湖开办旅游项目或者从事其他利用活动的，由水行政主管部门按照管辖权限责令停止违法行为，限期改正，处2万元以上10万元以下的罚款。”怀柔区水务局作为水行政主管部门，对本辖区内违反《北京市河湖保护管理条例》的违法行为，具有依法查处并作出行政处罚决定的法定职责。

对于青石岭公司要求对市水务局制定的规范性文件《北京市水行政处罚程序若干规定（试行）》（以下简称水行政处罚程序规定（试行））第六条第二款、第二十条第一款第二项一并进行审查的诉讼请求，法院认为，水行政处罚程序规定（试行）第六条第一款规定：“除依法可以当场决定水行政处罚的外，水政监察人员发现公民、法人或者其他组织有违法行为依法应当给予水行政处罚的，应当报水行政处罚机关负责人批准立案。”该条第二款规定：“水行政处罚机关负责人包括水行政处罚机关法定代表人或者主管负责人；市、区水行政主管部门委托的水政监察机构主要负责人或者主管负责人在委托权限内也可视为水行政处罚机关负责人。”《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第三条第三款中规定了被诉行政机关负责人应当出庭应诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第一款规定了行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。由于水行政监察机构隶属于水行政处罚机关的下级内设机构，因此水行政监察机构的负责人不属于行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人。水行政处罚程序规定（试行）第六条第二款将水政监察机构主要负责人或者主管负责人在委托权限内视为水行政处罚机关的负责人，违反了行政诉讼法第三条第三款的规定，因此该条款不作为认定行政行为合法的依据。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条第二款第二项规定，与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”。本案中，怀柔区水务局在作出行政处罚决定前，依据水行政处罚程序规定（试行）第二十条第一款第二项的规定，由水政监察机构负责人进行了集体讨论。水行政处罚程序规定（试行）第二十条第一款第二项规定：“拟对公民处以超过三千元至一万元以下罚款、对法人或者其他组织处以超过三万元至十万元以下罚款的，经水政监察机构内设法制工作机构法制审查后，由水政监察机构负责人进行集体讨论，参加人数不得少于负责人职数的3/4。列席人员应为案件承办人、内设法制工作机构负责人和其他相关人员。水政监察机构负责人集体讨论达成共识后提出行政处罚建议，经水行政处罚机关法制机构进行法制复核，报水行政处罚机关负责人审查同意后用印盖章。”对于上述条款，法院经审查认为，水行政处罚程序规定（试行）第二十条第一款第二项规定了“对法人或者其他组织处以超过三万元至十万元以下罚款的，经水政监察机构内设法制工作机构法制审查后，由水政监察机构负责人进行集体讨论……”，而《水行政处罚实施办法》（中华人民共和国水利部令第8号）第三十条第三、四款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的水行政处罚，水行政处罚机关负责人应当集体讨论决定。前款所称较重的水行政处罚是指对公民处以超过三千元罚款、对法人或者其他组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等。”依据上述条款，“对法人或者其他组织处以超过三万元罚款”的行政处罚，应当由水行政机关负责人集体讨论决定。而水政监察机构的负责人并非水行政处罚机关的负责人；故水行政处罚程序规定（试行）第二十条第一款第二项明显与其上位法《水行政处罚实施办法》第三十条第三款相抵触，因此该条款亦不作为认定行政行为合法的依据。

行政机关作出行政行为时，应当遵照法定的程序进行，特别是对违法行为人处以较重的行政处罚时，应当采取审慎的态度，严格履行相关法定程序。行政处罚法第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《水行政处罚实施办法》第三十条第三、四款亦规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的水行政处罚，水行政处罚机关负责人应当集体讨论决定。前款所称较重的水行政处罚是指对公民处以超过三千元罚款、对法人或者其他组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等。”依据上述规定，对公民处以超过三千元罚款、对法人或者其他组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等较重的行政处罚决定时，应当适用行政处罚法第三十八条第二款的规定，即应当由水行政机关的负责人集体讨论决定。

行政处罚法和《水行政处罚实施办法》均规定了由行政机关负责人集体讨论决定是给予较重行政处罚必须履行的法定程序。其目的是为了使行政处罚更加规范、合理，防止行政机关执法人员滥用行政权力，更好地保障行政相对人的合法权益。《水行政处罚实施办法》对何种情形属于较重的水行政处罚作出了更加具体、明确的规定。本案中，怀柔区水务局对青石岭公司处以五万元的罚款，符合《水行政处罚实施办法》第三十条第三、四款的规定，属于行政处罚法第三十八条第二款规定的较重行政处罚，因此应当适用行政处罚法第三十八条第二款的规定，即应当由怀柔区水务局的负责人集体讨论决定。由于怀柔区水务局在作出被诉行政处罚决定书之前，未由水行政机关负责人集体讨论即作出了行政处罚决定，违反了行政处罚法第三十八条第二款和《水行政处罚实施办法》第三十条第三款的规定。故，怀柔区水务局作出的被诉行政处罚决定书未履行相应的法定程序，法院应予以撤销。同时，对于市水务局作出的被诉复议决定法院一并予以撤销。一审法院依据行政诉讼法第七十条第三项、第七十九条之规定，判决撤销被诉行政处罚决定书与被诉行政复议决定。

怀柔区水务局、市水务局不服一审判决，上诉至本院。怀柔区水务局的上诉请求为：1、撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审全部诉讼请求；2、判令本案一审和二审诉讼费均由被上诉人承担。上诉理由为：1.水行政处罚程序规定（试行）第六条第二款不违反上位法，水政监察机构负责人可视为“行政机关负责人”。行政诉讼法和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》均属于行政诉讼程序法，不能以行政诉讼程序规定衡量行政处罚程序，一审法院适用行政诉讼法及其司法解释的规定认定“行政机关负责人”范畴适用法律错误。针对行政处罚有行政处罚法等法律法规予以调整，行政处罚法没有对行政负责人的范围进行具体的规定。1997年4月7日《北京市人民政府法制办公室关于印发“对本市行政执法部门实施〈行政处罚法〉若干问题的意见”的通知》第四条规定：“关于受委托组织负责人决定行政处罚的权限。在法律、法规、规章和行政处罚委托书规定的权限范围内，受委托组织的负责人有权行使委托机关负责人的行政处罚决定权；处罚法规定应当集体讨论决定的行政处罚，由受委托组织的负责人集体讨论决定。”2016年4月26日《北京市人民政府法制办公室关于印发〈北京市行政处罚案卷标准和评查评分细则〉的通知》（京政法制发〔2016〕35号）中《北京市行政处罚案卷标准（2016版）》第3.3条对行政机关负责人进行了具体规定，根据该条款行政机关负责人包括：行政机关法定代表人或者主管负责人；相对集中处罚权的行政机关所属执法机构负责人和受委托执法组织的负责人也可视为“行政机关负责人”。根据市政府上述文件，市水务局制定了水行政处罚程序规定（试行），该规定第六条第二款的规定与市政府文件相一致，不存在违反上位法的问题。本案中，区水政监察大队是全额拨款事业单位，属于怀柔区水务局下属单位，具体实施水行政主管部门相应的行政执法职权。怀柔区水务局委托区水政监察大队行使处罚权，依法进行了备案，区水政监察大队负责人可以视为“行政机关负责人”。2.水行政处罚程序规定（试行）第二十条第一款第二项是对上位法的细化，同样不违反上位法。行政处罚法第三十八条第二款对于较重行政处罚的标准没有具体规定，《水行政处罚实施办法》第三十条第四款对较重水行政处罚进行了相关规定，水行政处罚程序规定（试行）第二十条第一款对水行政处罚的违法情节进行了进一步的细化，其中第二项规定：“拟对公民处以超过三千元至一万元以下罚款、对法人或者其他组织处以超过三万元至十万元以下罚款的，经水政监察机构内设法制工作机构法制审查后，由水政监察机构负责人进行集体讨论……”，根据前述市政府文件规定，水政监察机构负责人可以视为行政机关负责人，据此水行政处罚程序规定（试行）第二十条第一款第二、三项对《水行政处罚实施办法》第三十条第三款、第四款进行细化规定，不违反上位法的规定。3.怀柔区水务局作出被诉行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院认定怀柔区水务局程序违法没有事实和法律依据。怀柔区水务局和区水政监察大队是委托和被委托的关系。根据北京市怀柔区机构编制委员会《关于调整区水务局所属事业单位机构编制的批复》（京怀编字〔2014〕29号），区水政监察大队是区水务局所属全额拨款事业单位，依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》及有关法律、法规、规章的规定，对区域内的水资源、水环境、水利工程及设施、水土保持工程及设施等方面进行保护，具体实施水行政主管部门相应的行政执法职权。怀柔区水务局委托区水政监察大队负责行政区域内由区水务局承担的行政执法职权和行政处罚工作。综上所述，请二审法院查明事实，撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审全部诉讼请求。

市水务局的上诉请求为撤销一审判决，驳回被上诉人的一审诉讼请求。上诉理由为：

1.水行政处罚程序规定（试行）第六条第二款、第二十条第一款第二项，并无违法之处，主要理由为：首先，区水政监察大队不是区水行政主管部门的下级内设机构，其具有独立法人资格，属于独立的事业单位，区水行政主管部门与水政监察机构是委托与被委托的关系。其次，行政机关可以委托依法成立的管理公共事务的事业组织施行行政处罚，也可以委托水政监察机构主要负责人或者主管负责人在委托权限内行使相关职责。水行政处罚程序规定（试行）第六条第二款规定的区水行政主管部门委托的水政监察机构主要负责人或者主管负责人在委托权限内也可视为水行政处罚机关负责人，并不违法。行政处罚法第十八条规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。根据上述规定，行政机关可以委托符合行政处罚法第十九条规定的组织作出行政处罚，对于委托的内容，只要属于委托机关权限范围，行政处罚法并无其他限制。水政监察机构主要负责人或者主管负责人在委托权限内也可视为水行政处罚机关负责人，在委托权限范围内以负责人身份处理相关行政管理事务，这属于委托行政机关对受托组织的委托，且由委托行政机关及负责人最终承担对外部行政行为的法律责任，这并不被行政处罚法等法律所禁止或限制。再次，不能以行政诉讼法、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》关于行政负责人范围的限定，否定行政管理中行政委托的合法性，以及以此做为禁止行政机关委托水政监察机构主要负责人或者主管负责人在受委托权限内作为负责人的法律依据。最后，该条规定符合本市多年来的执法实践。水政处罚程序规定（试行）第六条第二款规定，符合北京市人民政府法制办公室制定的《对本市行政执法部门实施〈行政处罚法〉中若干问题的意见》、《北京市行政处罚案卷标准和评查评分细则》（2016版）的规定。关于水行政处罚程序规定（试行）第二十条第一款第二项，上述规定具有的合法性：水政监察机构及其负责人属于受委托组织及人员，对于行政机关内部集体讨论的程序、人员，并不属于禁止委托授权的范围。首先，根据行政处罚法第十八条的规定，对于处罚的施行权可以委托给相关组织，并未禁止将行政机关内部的集体讨论程序委托给相关组织开展。委托行政机关对受委托组织负责监督，并对其行为的后果承担法律责任，委托行政机关对外承担受委托组织所作行政处罚行为是否合法的责任，而对于属于行政机关内部程序的集体讨论程序，行政处罚法并未禁止行政机关授权委托受委托组织开展进行，集体讨论程序亦属于施行行政处罚的一项内部程序，属于行政处罚施行的必要环节和组成部分，行政处罚法对此未禁止委托。其次，行政处罚法规定的委托程序符合执法实践及行政效率的要求，在委托权限范围内，集体讨论程序可以交由水政监察机构及其负责人进行，此种做法可以提高行政效率，这也是行政委托制度的目的及价值所在。再者，委托行政机关对外部的执法行为及执法后果承担相应责任，集体讨论属于内部程序，由受委托组织开展，并不影响相对人的合法权益。该条规定符合本市多年来的执法实践。水行政处罚程序规定（试行）第二十条第一款第二项规定，符合北京市人民政府法制办公室制定的《对本市行政执法部门实施〈行政处罚法〉中若干问题的意见》、《北京市行政处罚案卷标准和评查评分细则》（2016版）的规定。

2.上诉人作出被诉复议决定，具有法定职责、程序合法、证据确凿、适用法律依据正确。上诉人具有作出被诉复议决定的法定职责；上诉人经审理认为，被诉行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，决定予以维持，符合法律规定，并无不当。综上，被诉复议决定和被诉行政处罚决定书，符合法律规定，并无不当。请求法院撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。

青石岭公司同意一审判决，请求驳回怀柔区水务局、市水务局的上诉。

在法定举证期限内，青石岭公司、怀柔区水务局、市水务局为支持各自的诉讼主张均向一审法院提交了证据。

青石岭公司向法院提交了如下证据：1.被诉行政处罚决定书；2.被诉复议决定，证明2018年4月2日签收涉案文书；3.通航水域划定备案登记表，证明2012年青石岭公司已取得相关水域经营许可。

怀柔区水务局向法院提交如下证据并当庭出示……

同时，怀柔区水务局提交了行政处罚法、《北京市河湖保护管理条例》、《北京市水行政处罚裁量基准》、水行政处罚程序规定（试行）作为其作出行政行为的法律规范依据。

市水务局向法院提交如下证据并当庭出示：……

同时，市水务局提交了《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、行政处罚法、《北京市河湖保护管理条例》作为其作出行政行为的法律规范依据。

依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，一审法院对上述证据认证如下：

怀柔区水务局提交的证据12中的被诉行政处罚决定书及市水务局提交的证据5中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；怀柔区水务局和市水务局提交的其他证据，形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案被诉行政行为具有关联性，内容真实、合法，能证明其待证事项，法院予以采信。

青石岭公司提交的证据1、2系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；青石岭公司提交的证据3可以证明本案相关事实，证据来源合法，对该证据法院予以采信。

本院经审查，同意一审法院的认证意见。

怀柔区水务局在二审期间提交以下证据材料：……

根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，上诉人在二审期间提交上述证据不属于新证据，故本院不予接纳。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，关于怀柔区水务局具有作出被诉行政处罚决定书的法定职权，一审法院已予审查，各方当事人亦无异议，经本院审查同意一审法院的审查意见。

综合各方诉辩主张，本案之主要争议焦点在于：怀柔区水务局作出的被诉行政处罚决定书是否违反法定程序，是否属于应当依法撤销之情形。

关于被诉行政处罚决定书的作出程序，本院认为，行政处罚法第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《水行政处罚实施办法》第三十条第三、四款亦规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的水行政处罚，水行政处罚机关负责人应当集体讨论决定。前款所称较重的水行政处罚是指对公民处以超过三千元罚款、对法人或者其他组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等。”本案中怀柔区水务局系因青石岭公司未经水行政主管部门批准，擅自利用河湖开办旅游项目或者从事其他利用活动，依据《北京市河湖保护管理条例》第四十五条第二款的规定，对青石岭公司处以了人民币五万元的罚款。依据上述规定和查明的事实，对法人或者其他组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等较重的行政处罚决定时，应当适用行政处罚法第三十八条第二款的规定，故本案行政处罚应当由水行政机关的负责人集体讨论决定。

上诉人怀柔区水务局及市水务局均上诉主张水政监察机构负责人可以视为行政机关负责人，被诉行政处罚书已经水政监察机构负责人集体讨论，故被诉行政处罚程序合法。本院认为上诉人的该项主张不能成立，原因如下：第一、从法律解释的角度来说，根据法律解释的基本原则，对法律条文的解释应当首先进行文义解释。文义解释是法律解释的起点和终点，其他解释都需以文义解释为基础。如果文义解释的结论是唯一且毫无疑义的，且不会造成体系冲突，则原则上应采纳文义解释的结论。行政处罚法第三十八条第二款、《水行政处罚实施办法》第三十条第三、四款的文义可以明确得出较重的行政处罚应当经过行政机关的负责人即水行政处罚机关的负责人集体讨论，从文义解释角度不能得出系由水政监察机构负责人集体讨论。第二，从机构建制的角度来说，根据行政处罚法第十八条、第十九条，《水行政处罚实施办法》第十条第一款、第十一条的规定，县级以上人民政府水行政主管部门可以在其法定权限内委托符合条件的水政监察专职执法队伍实施水行政处罚，故怀柔区水务局与区水政监察大队在作出行政处罚的过程中系委托与被委托的关系，怀柔区水务局是水行政主管部门，区水政监察大队则系依法成立的管理水利事务的事业组织，即使是在此种委托与被委托的关系之下，行政机关所属事业单位的负责人也当然不能替代行政机关的负责人在行政处罚的过程中进行集体讨论。第三，从立法目的角度来看，行政处罚法及《水行政处罚实施办法》均规定了行政机关负责人集体讨论是给予较重行政处罚必须履行的法定程序，亦是与作出一般行政处罚相区隔的特殊程序，旨在更好地保障行政处罚相对人的合法权益，规范行政机关的执法行为。负责人集体讨论可能会对处罚结论造成直接的影响，不同的主体进行讨论，讨论出来的处罚结果可能不同，处罚结果的不同势必会对当事人权利义务产生影响，所以是否经过负责人集体讨论，以及集体讨论的主体是谁，应当属于法院对行政行为合法性的审查范围。综上，一审法院认定被诉行政处罚决定书未履行法定程序，予以撤销，并将被诉复议决定一并撤销正确，本院予以维持。

行政诉讼法第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”一审中，青石岭公司要求对水行政处罚程序规定（试行）第六条第二款、第二十条第一款第二项一并进行审查。其中第六条第二款主要规定市、区水行政主管部门委托的水政监察机构主要负责人或者主管负责人在委托权限内可视为水行政处罚机关负责人。如前所述，区水政监察大队系管理水利事务的事业组织，水政监察大队的负责人显然不属于行政诉讼法第三条第三项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第一款规定的行政机关负责人的范围。水行政处罚程序规定（试行）第二十条第一款第二项系针对对公民处以超过三千元至一万元以下罚款，对法人或者其他组织处以超过三万元至十万元以下罚款的程序规定，规定拟作出上述处罚需经水政监察机构负责人集体讨论，经讨论达成共识后提出行政处罚建议，经水行政处罚机关法制机构复核后再报水行政处罚机关负责人审查同意后用印盖章。需要说明的是，上述规定第二十条第一款第三项系针对对公民处以超过一万元罚款，对法人或者其他组织处以超过十万元罚款、吊销许可证等水行政处罚的程序规定，该项规定在拟作出上述金额范围及种类处罚的情形下应提请水行政处罚机关负责人集体讨论。《水行政处罚实施办法》第三十条中规定较重的水行政处罚是指对公民处以超过三千元罚款，对法人或者其他组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等。同为作出较重的行政处罚，水行政处罚程序规定（试行）中规定的集体讨论的主体却不尽相同，水行政处罚程序规定（试行）第二十条第一款第二项明显与《水行政处罚实施办法》第三十条第三款相抵触。因此，水行政处罚程序规定（试行）第六条第二款、第二十条第一款第二项均与上位法规定相抵触，不应作为认定行政行为合法的依据。对规范性文件的附带审查，本院同意一审法院相关认定。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。二上诉人的上诉理由均缺乏事实及法律依据，其上诉请求均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

本判决为终审判决。

案件受理费人民币50元，由上诉人北京市怀柔区水务局、北京市水务局负担（已交纳）。

本判决为终审判决。